constitution
Maurice Zavaro
magistrat au tribunal d'appel de Toulouse
Atelier Grep du 18 décembre 2003 : " quelle constitution pour quelle Europe ? "
L'échec du sommet de Bruxelles maintient l'Europe dans le cadre défini à Nice. Mais le projet de Constitution constituera encore la base des négociations à venir. Le traité de Maastricht instituait l'Union européenne. Ce projet vise à la doter d'une Constitution. L'article I-8, 1° précise qu'il existe une citoyenneté de l'Union qui ne remplace pas la citoyenneté nationale mais s'y ajoute. L'article I-6 prévoit que l'Union est dotée de la personnalité juridique, ce qui en fait un sujet de droit international. La forme juridique de ce projet de Constitution est celle d'un traité entre Etats. Il s'agit de substituer un texte unique à l'ensemble des dispositions antérieures. Tous les traités antérieurs seront en effet abrogés à la date d'entrée en vigueur de celui-ci (IV-2)
Il serait incompréhensible qu'un texte de cette nature ne soit pas soumis à référendum, même si beaucoup de ceux qui le demandent ne souhaitent que son échec. Dès lors que sa Constitution sera adoptée, l'Union deviendra un Etat à part entière. Mais ce projet ne lève pas l'ambiguïté fondamentale qui affecte l'Europe depuis toujours, assez bien symbolisée par la double nature du texte : un traité (entre Etats) instituant une Constitution (entre citoyens) Tel qu'il nous est présenté, il encourt les critiques tant de ceux qui pensent que la souveraineté ne peut s'exercer que dans le cadre des frontières nationales, que de ceux qui aspirent à l'instauration d'une Fédération.
1 - LES PRINCIPES
L'Union se donne pour but de promouvoir la paix (I-3,1) de combattre l'exclusion sociale et les discriminations. Elle vise le plein emploi et le progrès social, la protection de l'environnement; elle promeut la justice et la protection sociale, l'égalité entre hommes et femmes et la solidarité entre Etats membres; elle respecte la richesse de sa diversité linguistique et culturelle (1-3,3) Au plan international elle contribue au développement durable, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l'élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l'homme ainsi qu'au strict respect et au développement du droit international (I-3,4) Les valeurs de l'Union sont la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité et le respect des droits de l'homme dans une société caractérisée par le pluralisme, la tolérance, la justice, la solidarité et la non-discrimination (I-2) La Charte des droits fondamentaux est intégrée dans le projet et constitue sa partie II. Elle opère une distinction entre les personnes et les citoyens de l'Union. La restriction apparaît notamment dans le titre V qui évoque les droits de vote et d'éligibilité. Le "droit de travailler" est reconnu à toute personne, mais "la liberté de chercher un emploi, de travailler, de s'établir ou de fournir des services dans tout Etat membre" est réservée aux citoyens. Les ressortissants d'un pays tiers bénéficient quant à eux de "conditions de travail équivalentes" à celle des citoyens de l'Union (II-15) On voit également que les partis contribuent à l'expression de la volonté politique des seuls citoyens (II-12,2) et que seuls ces derniers disposent d'un droit d'accès aux documents institutionnels (II-42), du droit de saisir le médiateur de l'Union (II-43) ou d'adresser une pétition au Parlement européen (II-44) Enfin, si la liberté de circulation et de séjour est libre pour tout citoyen, il est simplement mentionné que les ressortissants des pays tiers résidant légalement sur le territoire d'un Etat membre peuvent se voir accorder ces libertés (II-45) Le droit au travail est remplacé par un droit de travailler... Le droit de grève est reconnu aux travailleurs... comme aux employeurs ! (II-28) Mais le lock out est explicitement exclu (III-104,6) L'article II-53 précise qu'aucune disposition ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits reconnus par les conventions internationales et les constitutions des Etats membres. Mais le préambule ajoute un obscur principe d'interprétation (prise en considération des "explications établies sous l'autorité du Praesidium de la Convention")
Ce texte, qui n'avait qu'une portée politique et ne valait que comme déclaration d'intention sans effets juridiques acquiert donc force obligatoire. La principale interrogation qu'elle suscite réside dans le risque de confusion, de contradiction ou de difficultés d'interprétation induit par la juxtaposition du dispositif issu des conventions du Conseil de l'Europe et de la Charte. Les droits qui résultent de celles-là sont réaffirmés. Fallait-il réellement un texte spécial, au surplus critiquable notamment dans son insuffisance au chapitre des droits sociaux et économiques ?
Le texte qui nous est soumis est d'inspiration libérale notamment en ce qu'il définit les objectifs de l'Union : elle offre à ses citoyens un marché unique où la concurrence est libre et non faussée (I-3,2); elle oeuvre pour une "économie sociale de marché hautement compétitive" (I-3,3) Mais aussi en ce qu'il consacre une Banque centrale européenne "indépendante" dans l'exercice de ses pouvoirs et de ses finances (I-29,3) qui conduit la politique monétaire de l'Union (I-29,1) et dont les organes de décision ont pour objectif principal de maintenir la stabilité des prix (I-29,2) Les objectifs de l'Union en matière de politique sociale sont la promotion de l'emploi, l'amélioration des conditions de vie et de travail permettant leur égalisation dans le progrès, une protection sociale "adéquate" le dialogue social, le développement des ressources humaines permettant un niveau d'emploi élevé et durable ainsi que la lutte contre les exclusions (III-103) En revanche le droit à un revenu, à des allocations en cas de perte d'emploi, au logement, aux soins n'y figurent pas. Au contraire de la liberté de créer des établissements d'enseignement (II-14)
Cette inspiration est confirmée dans la partie III qui n'est pour l'essentiel qu'une reprise des dispositions des traités antérieurs. L'Union vise à l'instauration du marché intérieur qui inclut la liberté de prestation des services. Les restrictions dans ce domaine sont interdites (III-29) comme les restrictions tant aux mouvements des capitaux qu'aux paiements (III-45) Si ces mouvements causent ou menacent de causer des difficultés graves pour le fonctionnement de l'union économique et monétaire, des mesures de sauvegarde à l'égard de pays tiers peuvent être adoptées pour une période ne dépassant pas six mois (III-48) Les aides qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions sont en principes interdites (III-56,1) Les Etats membres "évitent les déficits publics excessifs" (III-76,1) sous peine de sanctions : limitation des prêts de la Banque européenne d'investissement, exigence d'un dépôt sans intérêt, amendes (III-76,3)
Comment ce texte pourrait-il ne pas être porteur d'une perspective libérale ? Il ne fait que refléter l'état d'un rapport de force idéologique qui n'est celui de l'Union que parce qu'il est celui de chacun des Etats qui la composent. En France, en Allemagne, en Italie... chacun admet que le caractère démocratique des institutions doit permettre à une majorité issue des élections de définir librement les choix politiques dont elle est responsable et l'alternance suppose des changements d'orientation. Au surplus les traités en vigueur contiennent déjà de tels principes. Cependant il ne s'agit pas là d'un nouveau traité mais d'une Constitution et ce qui était légitime dans un cadre ne l'est plus dans l'autre. Il est difficilement admissible que l'Union érige l'abandon de la maîtrise de sa politique monétaire au rang de principe constitutionnel ! Pour autant, quoi qu'en disent les textes, on peut considérer que, dans un contexte démocratique, les choix de société, qui ne dépendent que de l'évolution des représentations collectives, ne sont jamais réalisés une fois pour toute, sans avancées ni retour.
En ce qui concerne les services publics, que les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général sont soumises aux règles de la concurrence, mais "dans les limites où l'accomplissement de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie" (III-55,2) Par ailleurs les "clauses d'application générale" mentionnent que l'Union veille à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions notamment économiques et financières qui leur permettent d'accomplir leur mission (III-6) Ainsi en matière de transports est-il explicitement précisé que les aides qui répondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public sont compatibles avec la Constitution (III-136)
Enfin si dans le préambule de la Charte l'Union se dit consciente de son patrimoine spirituel et moral, (en allemand, "spirituel" est devenu "gestig religiösen") elle s'inspire, dans le préambule de la Constitution, des héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe. L'article I-51 est intitulé "Statut des églises et des organisations non confessionnelles". Dans son 3°, il stipule : "En reconnaissance de leur identité et leur contribution spécifique, l'Union maintient un dialogue ouvert, transparent et régulier avec ces Eglises et organisations." (Philosophiques et non confessionnelles)
En ce qui concerne les héritages, la formule choisie risque de paraître excessive aux laïcs et insuffisante aux religieux. On en pensera ce que l'on voudra. Y compris que c'est faire trop grand cas des symboles et qu'une formule aussi unanimement décriée doit bien avoir quelques mérites. A tout prendre je suis plus choqué par la citation de Thucydide qui figure en exergue ("Notre Constitution est appelée démocratie parce que le pouvoir est entre les mains non d'une minorité mais du plus grand nombre") Elle renvoie à une conception obsolète de la démocratie. Comment différencier, à s'en tenir à ce fragment, la démocratie d'une dictature de la majorité ?
2 -INSTITUTIONS
Le Conseil européen donne les impulsions et définit les orientations de l'Union (I-20,1) Il est composé des chefs d'Etat ou de gouvernement des Etats membres auxquels s'ajoute le président de la Commission (I-20,2) et se prononce en principe par consensus (I-20,3) Il élit son président pour une durée de deux ans et demi. Celui-ci peut accomplir deux mandats. Il préside et anime les travaux du Conseil européen sans participer aux votes (ainsi que le président de la Commission) et assure la représentation extérieure de l'Union en politique étrangère (I-21) La présidence de l'Union est assurée aujourd'hui par le chef d'un Etat membre ou de son gouvernement et n'assure ces fonctions que pendant six mois. Le Conseil européen n'exerce pas de compétence législative.
L'Union européenne se présente comme une fédération d'Etats. Mais la plupart des fédérations le sont. La singularité de celle-ci réside dans la prééminence institutionnelle de chacun des Etats fédérés et spécialement de leur exécutif au plus haut niveau. On peut considérer que le Conseil européen est une institution transitoire en ce qu'il est chargé de donner à l'Union les impulsions nécessaires à son développement. Mais s'il devait survivre à la phase de construction et continuer de définir les priorités politiques générales de l'Union, il maintiendrait celle-ci dans une logique d'alliance entre Etats, même si l'instauration d'un président stable aura vraisemblablement des effets symboliques et d'entraînement. La logique d'inter-gouvernementalité s'oppose à l'approfondissement démocratique de l'Union en ce qu'elle fait primer la souveraineté des élus sur celle du peuple.
La Commission promeut l'intérêt général européen. Elle possède seule l'initiative des lois et assure la représentation extérieure de l'Union, sauf dans le domaine de la politique étrangère (I-25,1&2) Elle est composée de son président élu par le Parlement sur proposition du Conseil européen (statuant sur cette proposition à la majorité qualifiée, I-26,1) et du ministre des affaires étrangères désigné à la majorité qualifiée par le Conseil européen avec l'accord du président de la Commission (I-27) ainsi que de 13 commissaires désignés par son président sur une liste de trois personnes (des deux genres) établie par chaque Etat membre. Les membres de la commission, au rang desquels le ministre des affaires étrangères, sont soumis collégialement à un vote d'approbation du Parlement. Le mandat est de 5 ans (I-26) Les 13 commissaires sont sélectionnés selon un système de rotation strictement égalitaire entre les Etats membres mais il conviendra en même temps de refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des Etats de l'Union (I-25,3)... En outre le président désignera des commissaires sans droit de vote venant de tous les Etats. La Commission n'a de compte à rendre qu'au Parlement qui peut adopter une motion de censure (1-25,4&5)
On comprend mal comment se concilieront des dispositions relatives à l'origine nationale des commissaires qui n'étaient pas nécessaires compte tenu de ce que leur indépendance à l'égard des Etats dont ils sont originaires est justement rappelée. La Commission est, dans un contexte qui se situe à mi-chemin d'un Etat fédéral et d'une alliance entre Etats, ce qui se rapproche le plus d'un gouvernement. Le projet représente une avancée considérable en ce que le Président et la Commission ne peuvent être désignés qu'avec l'approbation du Parlement et sont susceptibles d'être révoqués en cas de conflit avec celui-ci (même si cette disposition n'est pas nouvelle) Mais il faut critiquer le fait que la motion de censure suppose une majorité des deux tiers (III-243) non justifié au regard des principes qui régissent les rapport entre un exécutif et un législatif.
Le Conseil des ministres est composé d'un représentant de chaque Etat désigné au niveau ministériel qui est seul habilité à engager l'Etat qu'il représente. Il exerce conjointement avec le parlement la fonction législative et statue en principe à la majorité qualifiée (I-22) Celle-ci est définie comme la majorité des Etats membres représentant au moins les 3/5° de la population de l'Union. Quand il ne s'agit pas de délibérer d'une proposition de la Commission, la majorité requise est des 2/3 des Etats membres représentant au moins les 3/5° de la population (I-24,1&2) Le système actuel restera en vigueur jusqu'en 2009 (I-24,3) Le Conseil des ministres prépare les réunions du Conseil européen. Il élabore les politiques extérieures de l'Union selon les lignes stratégiques définies par ce dernier.
Le Conseil des ministres est en fait le Sénat de l'Union. Un tel dispositif, peu familier à un constitutionnaliste français, ne troublera pas un allemand. La Constitution de la RFA prévoit que le Bundesrat se compose de membres des gouvernements des Länder (art 51) qui les nomment et les révoquent et disposent de 3 à 5 voix en proportion de leur population alors que les députés du Bundestag sont les représentants de l'ensemble du peuple (art 38) Au contraire, le Sénat des USA est composé de deux représentants par Etat élus par le peuple de celui-ci depuis 1913. L'abandon du principe de l'unanimité est évidemment très important. Pour bien comprendre les réticences espagnoles et polonaises il faut savoir que l'Espagne représente moins de 9% de la population de l'Union (à 25), l'Allemagne +18% et la France, l'Italie, le Royaume uni +13%. Le poids de l'Espagne suivant les dispositions du traité de Nice est de +8,5%. Mais celui de l'Allemagne n'est que de +9%, comme celui de la France. L'Espagne ne dénonce donc que la diminution de son poids relatif par rapport à l'Allemagne et à la France. On voit encore ici que l'adoption de dispositions plus clairement fédérales permettraient de sortir de l'impasse. Si le Conseil des ministres était érigé plus explicitement en un Sénat de l'Union, rien ne s'opposerait à ce que la représentation entre Etats fédérés ne tienne que très partiellement compte des disparités démographiques. En contrepartie il serait nettement affirmé que le dernier mot en cas de conflit entre les chambres législatives revient au Parlement. Le plus dommageable du système proposé me paraît tenir à ce que la représentation nationale à la chambre des Etats sera exclusivement déterminée par la majorité politique du moment à l'exclusion de toute représentation de la minorité. La désignation des sénateurs par les électeurs ou par les parlements nationaux ménage la représentation possible de la minorité.
Le Parlement est directement élu au suffrage universel pour un mandat de 5 ans. Le nombre de ses membres ne doit pas dépasser 732. Chaque Etat membre dispose d'un nombre de députés proportionnel à sa population avec fixation d'un seuil minimum de quatre (I-19,2) L'annexe III prévoit par exemple 99 députés pour l'Allemagne (82,4 millions d'habitants) 78 pour la France, l'Italie, le Royaume uni (60) 54 pour l'Espagne et la Pologne (40) 24 pour la Belgique, la Grèce, la Hongrie, le Portugal (environ 10) 6 pour l'Estonie (1,3) mais aussi pour le Luxembourg (0,5) ou Chypre (0,8) et 5 pour Malte (0,4) Mais ce dispositif sera révisable en cas d'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie ainsi qu'en vue des élections de 2009.
Le renforcement des pouvoirs du Parlement est sensible et représente l'un des principaux apport du projet, notamment en ce qu'il donne au parlement la plénitude de la fonction législative, sauf l'initiative, ainsi que budgétaire et en ce qu'il prévoit l'élection du président de la Commission. Ceux qui ne conçoivent la souveraineté que dans le cadre national le déploreront mais un choix proprement européen impose un approfondissement de l'Union. Le statu quo maintiendrait l'Europe dans un "entre deux" institutionnel qui ne ménage pas la souveraineté des Etats et n'assure pas la réalité du contrôle démocratique. On peut évidemment prôner un retour en arrière mais il faut bien percevoir que l'Europe divisée ne compte pas sur le plan mondial. L'alliance ne permet pas de surmonter sa faiblesse tant il est difficile d'espérer des politiques communes au-delà d'un cadre étroitement économique et dans une logique nécessairement libérale eu égard aux contraintes internationales sans structure politique intégrée. Il ne s'agit pas d'aspirer à la puissance pour elle-même. On peut vivre confortablement en étant un petit pays, mais on renonce alors à peser en quoi que ce soit sur les affaires du monde et on se satisfait de son oasis de prospérité.
Or il me semble que l'Europe a une spécificité à faire valoir. Elle est porteuse d'une vision du monde qui subordonne les impératifs économiques à une conception de l'homme, de son développement et de son bien-être. Elle est le défenseur de l'idée de solidarité. Elle n'en a pas l'exclusivité et cette idée n'est sans doute aujourd'hui pas dominante en son sein. Elle est cependant la seule à ce jour qui soit susceptible de défendre ces idées dans le concert des nations avec l'efficacité que donne la puissance. Une telle conception politique ne peut utilement s'exprimer que dans le cadre d'une Union. L'alliance subordonne toute prise de position à une négociation dont il est vain d'espérer qu'elle répondra à cette préoccupation tant il est impensable que tous les Etats qui la composent partagent en même temps les mêmes objectifs. Seule l'Union peut permettre à une majorité porteuse de ces valeurs d'en inspirer sa politique. La Nation n'est pas une unité pertinente pour s'affranchir des contraintes que la mondialisation fait peser sur toute société. A cet égard le choix souverainiste est un choix d'impuissance.
3 - COMPETENCES
La question de savoir si la souveraineté nationale est détenue par l'Union ou par chacun des Etats la composant est passionnante, mais bien théorique. Le problème pratique se pose différemment : quelles sont les prérogatives que chaque Etat doit conserver et quelles doivent être celles de l'Union? Quels sont les pouvoirs qui ne peuvent être utilement exercés que par la réunion des Etats membres? Autrement dit, plutôt que de trancher abstraitement la question de la souveraineté, il faut envisager concrètement la répartition des pouvoirs au sein de l'Union que le texte fondamental doit déterminer strictement. A cet égard le principal grief qui peut être fait au projet est de faire primer le contrôle étatique des décisions sur le contrôle démocratique.
La première partie, en son titre III, précise les compétences de l'Union. La répartition des compétences est régie par le principe d'attribution stipulant que l'Union n'agit que dans la limite des compétences définies par la Constitution et laisse aux Etats membres tous les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence (I-9,3) Les compétences exclusives sont essentiellement économiques (règles de concurrence, politique monétaire de la zone Euro, politique commerciale (I-2,3 et I-12), coordination des politiques économiques, notamment politique de l'emploi (I-14) et la politique étrangère y compris une politique de défense commune (I-11,4 et I-15) Mais cette dernière justifie un paragraphe distinct puisque, bien que l'Union se voie reconnaître une compétence propre, les Etats n'en sont pas dépossédés. La compétence de l'Union dans ce domaine n'est donc pas exclusive et il est précisé que les Etats "appuient activement et sans réserve la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union, dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle" (I-15,2)
Des domaines d'action d'appui, de coordination et de complément sont également prévus pour l'industrie, la santé, l'éducation, la culture... (I-16) L'espace judiciaire, l'agriculture, les transports, l'énergie, les politiques sociales constituent des domaines de compétences partagées (I-13) c'est à dire dans lesquels les Etats membres exercent leurs compétences dans la mesure où l'Union n'a pas exercé les siennes (I-11,2) La liste n'en est pas exhaustive mais définie par déduction : il s'agit de tout ce qui ne figure ni dans la liste des compétences exclusives ni dans celle des domaines d'action d'appui. Enfin une "clause de flexibilité" (I-17) permet une action européenne sans base juridique explicite "si une action de l'Union paraît nécessaire (...) Pour atteindre l'un des objectifs fixés par la Constitution". Celle-ci est autorisée par la Conseil des ministres statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, après approbation du Parlement.
Les coopérations renforcées constituent une innovation. Elles visent à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union et à renforcer son processus d'intégration. Elles sont subordonnées à l'autorisation du Conseilles ministres et doivent réunir au moins un tiers des Etats membres (43-1&2) On voit donc que les prérogatives de l'Union sont considérables, les Etats membres n'ayant plus qu'une compétence résiduelle et subordonnée que la réformation du principe du subsidiarité ne compense pas. Les souverainistes le déploreront. Pourtant les fédéralistes ne pourront davantage être satisfaits. Le maintien du pouvoir des Etats est en effet assuré par d'autres dispositions. Si la règle de la majorité est de principe au Conseil des ministres, des domaines de compétence exclusive comme la politique étrangère reste soumise à la règle de l'unanimité. Dès lors chaque Etat dispose en fait d'un droit de veto qui risque fort de rendre l'Union impuissante devant toute crise internationale majeure. Le Conseil européen quant à lui conserve le principe d'un fonctionnement consensuel. Les coopérations renforcées portent beaucoup d'espoir pour permettre un approfondissement partiel de l'Union. Mais il faut reconnaître que tel qu'elles sont formulées elles n'offrent que des perspectives très limitées.
4 - REVISION
L'initiative de la révision appartient concurremment aux gouvernements des Etats membres, au Parlement européen et à la Commission qui peuvent soumettre au Conseil des ministres un projet de révision. Ce projet est notifié aux parlements nationaux. Le Conseil européen doit en délibérer et adopter à la majorité simple une décision favorable à l'examen des modifications proposées. Alors le président du Conseil européen convoque une Convention composée de représentants de parlements nationaux, des chefs d'Etats ou de gouvernement, du Parlement européen et de la Commission. Cette Convention adopte par consensus une recommandation à l'intention d'une Conférence des représentants des gouvernements de Etats membres qui doit arrêter d'un commun accord les modifications à apporter au traité établissant la Constitution. Une modification jugée de peu d'ampleur par le Conseil européen sera transmise directement à la Conférence sans passer par la Convention (IV-7)
Ce dernier point conditionne mon appréciation globale du projet. Je n'ai pas ménagé mes critiques à un texte qui ne permet pas de sortir de l'ambiguïté fondamentale qui préside depuis son origine à la construction européenne. On ne peut que le considérer comme très insuffisant, même s'il est très supérieur au système issu des traités en vigueur, car il ne s'agit pas d'un traité de plus mais d'une Constitution qui, si elle ne détermine pas de façon définitive les institutions, va les organiser durablement. Dans le même temps je ne méconnais pas la formidable dynamique d'union dont il est porteur. Elle doit conduire à surmonter toutes les critiques fondées sur ses insuffisances. Mais il me paraît paradoxal d'approuver celui-ci jusque dans ses dispositions qui ne permettront précisément pas de concrétiser cette dynamique. L'Europe politique rencontre des difficultés parce que l'on a choisi de faire primer son élargissement sur son approfondissement. Je suis très critique sur le principe même de la recherche d'une solution "originale" au problème institutionnel posé par la construction européenne. Il me semble que tous les "entre-deux" cumulent les inconvénients des différents systèmes sans apporter aucun avantage. Il serait sans doute bien préférable de déterminer avec rigueur les compétences de l'Etat et celles de la fédération, de préciser les procédures juridiques chargées de faire respecter cette répartition et de ménager un contrôle démocratique direct. L'échec du sommet de Bruxelles permet d'espérer une reprise des négociations dans les mois qui viennent sur un texte non définitivement figé. L'idéal serait que les opinions se saisissent de la question pour tenter de les infléchir.